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Drohnenverordnung – Klare Regeln für den Betrieb von Drohnen?

Drohnen-VerordnungDas Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur hat unter dem 18. Januar 2017 auf der Grundlage eines Kabinettsbeschlusses eine Pressemitteilung zur „Drohnenverordnung" veröffentlicht, in der auf die angestrebten Änderungen beim Betrieb von Drohnen hingewiesen wird.

Betitelt wurde dies mit „Klare Regeln für Betrieb von Drohnen". Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die beigefügte Veröffentlichung und den ebenfalls beigefügten Flyer zur „Drohnenverordnung" verwiesen, die sehr anschaulich die wesentlichen Punkte zusammenfassen.

Aus Sicht der Hersteller, Händler, Nutzer und Betroffenen von derartigen Nutzungen ist es sicherlich zu begrüßen, dass der Betrieb von „Drohnen" auf nationaler Ebene klarer geregelt werden soll. Die aktuelle Rechtslage in der BRD ist insofern vielschichtig und unübersichtlich, was keine guten Voraussetzungen sind, mit der dynamischen Entwicklung von „Drohnen" zur (zivilen) Nutzung mitzuhalten. Ob das nationale Gesetz ein geeigneter Vorläufer sein könnte, die Nutzung von „Drohnen" EU-weit und ggf. sogar international zu regeln, bleibt abzuwarten. Auch auf diesen Ebenen gibt es Aktivitäten, neue Regularien zu schaffen, die durchaus andere Ansätze enthalten.

Rechtlich handelt es sich bei dem Kabinettsbeschluss um einen Rechtssetzungsakt der Exekutive, der eine Voraussetzung für das Inkrafttreten der Verordnung ist. Diese Befugnis beruht auf gesetzlichen Ermächtigungen. Um eine wirksame Verordnung zu schaffen, bedarf der Entwurf, der in der Fassung vom 06. Oktober 2016 beigefügt ist, aber noch der Zustimmung des Bundesrates. Folgt man den aktuellen politischen Bekundungen, dürfte kaum damit zu rechnen sein, dass der Bundesrat den Entwurf ablehnen wird. Änderungen und Anpassungen sind auf diesem Zustimmungsweg aber immer möglich.

Von zentraler Bedeutung sind sicherlich die geplanten Änderungen der Luftverkehrs-Ordnung (dort vor allem §§ 21 a ff) sowie die Einführung einer Kennzeichnungspflicht in § 19 Abs. 3 Luftverkehrs-Zulassungs-Verordnung. Die gewählten Ansätze sind dabei übersichtlich und einfach zu verstehen, was für sich einen großen Vorteil darstellt. Auch Nutzer ab 14 Jahren dürften sich schnell mit dem neuen Regelwerk vertraut machen können. Verständnisprobleme zu den Verboten gemäß § 21b Luftverkehrs-Ordnung dürfte es kaum geben.

Trotzdem mögen einige Kritikpunkte zu beachten sein. So sehr es nämlich zu begrüßen ist, dass eine Kennzeichnungspflicht eingeführt werden, so sehr stellt sich die Frage, ob eine schlichte, nirgendwo hoheitlich registrierte „Plakette mit Namen und Adresse des Eigentümers" ausreicht, um eine Überwachung der „Halter- und Nutzereigenschaft" von „Drohnen" zu bewältigen. Neben dem einfachen Fälschen von Daten ist hier zu beachten, dass es kein Bedürfnis gibt, Namen und Adresse unverschlüsselt als Kennzeichnen zu nutzen. Eine versiegelte Signatur über einen einfachen Buchstaben-Zahlen-Code wie beim KfZ-Kennzeichnen könnte eine sinnvolle Alternative sein. Sicherlich wäre mit einer solchen Registrierung ein erheblicher Aufwand verbunden. Diese Probleme sollten aber -zumindest beim Einsatz von sowieso genehmigungspflichtigen Tätigkeiten - erwogen werden. Analog den Vorgaben in anderen Gesetzen -wie z.B. dem äußerst umstrittenen Gesetz zum Schutz von Kulturgütern, das eine Berichts- und Mitwirkungspflicht Privater beim Handeln mit geschützten Gütern über eine internetgesteuerte Plattform normiert hat- könnte erwogen werden, hier Händler, Hersteller und Betreiber von Modellflugplätzen auf ähnliche Weise einzubinden.

Die neue Verordnung wird nur den hoheitlichen Betrieb von Drohnen regeln. Die geplanten Regeln werden dabei durchaus dem Anspruch des Verordnungsgebers gerecht. Selbst wenn hier viele Detailfragen noch offenbleiben -vielleicht derzeit sogar offenbleiben müssen-, ist der erste Schritt in die richtige Richtung getan. Gesetzesanwendung und Praxis werden erfahrungsgemäß dazu beitragen, diesen Weg weiter positiv zu gestalten.

Für Private bringt die Neuregelung sicher auch Vorteile, weil deren Interessen vielfältig beachtet werden. Offen ist aber, ob über eine effektive Gesetzeskontrolle diesem Schutz auch Rechnung getragen wird. Dies wird von Kritikern jeder Änderung gern moniert, ohne dass aber brauchbare Ansätze für eine Lösung außerhalb einer weitgehenden Verbots von „Drohnen" angeboten werden.

Sicher dürfte derzeit sein, dass Private auch künftig darauf angewiesen sein werden, selbst aktiv Rechtsschutz gegen den (illegalen) Einsatz von Drohnen bewerkstelligen zu müssen. Wie dies auf privater Ebene effektiv gelingen soll, wenn schon die staatliche Überwachung von Drohnen in gewisser Weise offenbleibt, beantwortet der Verordnungsentwurf nicht. Er gibt aber Vorgaben, die es Gerichten erleichtern werden, eine Nutzung noch als zulässig oder schon als unzulässig anzusehen. Denn auch der rechtswidrige Einsatz von „Drohnen" außerhalb der Gesetze kann bei Beeinträchtigung privater Schutzrechte unzulässig sein.

Dieser Selbstschutz wird sich weiterhin vermutlich kaum auf Unterlassungsansprüche gründen lassen, weil begangene Taten, selbst wenn Täter und Drohne einmal ermittelt worden sein sollten, darüber nicht mehr rückgängig gemacht werden können und die Titulierung von derartigen Unterlassungsansprüchen mit Wirkung für die Zukunft eine konkret belegbare Wiederholungsgefahr des „erwischten" Täters voraussetzen, die sich im Einzelfall wohl nur schwer nachweisen lassen dürfte. Schadensersatzansprüche setzen einen konkret belegbaren Schaden und in der Regel auch ein Verschulden voraus. Die möglichen Abwehrrechte Privater können dabei vielfältig sein und auf dem Schutz der Privatsphäre, dem Schutz von Betriebsgeheimnissen, der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit oder Eigentum (Lärm, Verletzung/Beschädigung durch abstürzende Drohnen usw.) beruhen. Die neue Verordnung wird hier zwar auch Amtspflichten für die zuständigen Behörden begründen, Verstöße zu verhindern. Solange diese Amtspflichten nicht im Wege einer Drittwirkung (auch) dem privaten Schutzinteresse dienen, haftet der Staat dafür über § 839 ff BGB aber nicht. Oft führt erst eine solche Staatshaftung zu einem Interesse des Staates, die Gesetzeskontrolle zu verbessern.

Weniger Freiheit für Drohnen könnte daher ein sinnvoller Weg zu mehr Akzeptanz des (zivilen) Drohnenbetriebs sein, die außerhalb gewerblicher Einsätze sowieso im Rechtssinne als Luftfahrtsystem zum Zwecke der Freizeit- und Sportgestaltung gelten. Diesen Weg beschreitet die Verordnung in sinnvoller Weise.

Damit bleibt das Fazit, dass vor allem die anderen Nutzer des Luftraums nun klare Handhaben zitieren können, die von Drohnennutzern zu beachten sind. Anders als bei Privaten sind hier auch die technischen Schutzmöglichkeiten besser und Schäden leichter belegbar. Man denke hier nur an den finanziellen Aufwand, einen Start oder eine Landung deswegen abbrechen zu müssen.

Aus Sicht des BBAA kann diese Initiative nur begrüßt werden. Aus Sicht der Betroffenen von einer potentiellen Drohnennutzung könnten die Regeln noch klarer und sicher auch noch restriktiver gefasst werden. Private Nutzungen außerhalb des derzeitigen Flugraums dürfte es im nennenswerten Umfang kaum geben. Soweit zukünftig besondere Kenntnisse und Erlaubnisse zu beachten sind, hält sich auch dafür der Aufwand im Verhältnis zum Erfordernis des Schutzes bestimmter Güter in Grenzen. Mithin handelt es sich bei der geplanten Verordnung um ein gelungenes Werk, das sicherlich in den nächsten Jahren zu klareren Nutzungsverhältnissen und einer versachlichen und fairen Debatte über den Einsatz von „Drohnen" beitragen wird.

Berlin, den 23. Januar 2017
RA Thomas Weischede
Schwenke-Schütz, Bernburgerstr. 32, 10963 Berlin

Der Autor ist Vorstandsmitglied des BBAA und Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Er betreut international und bundesweit öffentlich-rechtliche Verfahren bei größeren Bauvorhaben, Infrastrukturprojekten und entsprechenden Investitionen für hoheitliche und private Mandanten.